關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見（試行）
發(fā)布日期：2017-06-23
訪問量：592
<h2>關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見（試行）</h2><div class="info">時間:2017-06-23 15:48</div>各縣市區(qū)人民政府，市政府各部門，宜昌高新區(qū)管委會，各大中型企業(yè)，各大中專學(xué)校：<br /> 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）及《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等文件精神，為加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善財政投入及管理方式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道，現(xiàn)結(jié)合宜昌實際，提出如下實施意見。<br /> 一、總體思路和基本原則<br /> ?。ㄒ唬┛傮w思路<br /> 政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP）模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，按照平等協(xié)商原則，與其訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。<br /> 按照“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作、規(guī)范有序”的總體思路，對具備一定條件的公共服務(wù)類項目，通過建立公平的市場運行環(huán)境和合理的投資回報機制，鼓勵和引導(dǎo)社會資本積極參與建設(shè)和運營，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，發(fā)揮各方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會多方共贏。<br /> 將推廣PPP模式與市級國有控股集團市場化改革有機結(jié)合，在厘清市場與政府關(guān)系的前提下，鼓勵市級國有控股集團通過公平市場競爭參與政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)項目建設(shè)與運營。<br /> ?。ǘ┗驹瓌t<br /> 依法合規(guī)原則。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。<br /> 重諾履約原則。樹立契約理念，政府和社會資本平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約、權(quán)責(zé)對等。<br /> 公開透明原則。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目的重要信息，保障公眾的知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。<br /> 公眾受益原則。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。<br /> 積極穩(wěn)妥原則。探索符合本地實際和行業(yè)特點的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗，形成適合我市市情的運作模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。<br /> 二、項目范圍<br /> PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)類項目。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用PPP模式。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。<br /> 優(yōu)先選擇投資規(guī)模相對較大（原則上不低于1億元，社會事業(yè)及區(qū)級項目可適當降低）、市場化程度相對較高、技術(shù)發(fā)展比較成熟、收益比較穩(wěn)定、價格調(diào)整機制相對靈活、合作期限較長（一般為10-30年）的項目開展PPP模式試點工作。<br /> 對于已建成的項目，相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)積極探尋植入PPP模式，引入社會資本并組建PPP項目公司，通過項目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對原項目進行升級改造或合作經(jīng)營，以緩解財政資金壓力、提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。<br /> 三、運作方式<br /> 對具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋建設(shè)和經(jīng)營成本，能產(chǎn)生合理利潤的經(jīng)營性項目，通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)進行投資運營主體招商，依法放開建設(shè)和運營市場，推進市場化運作。<br /> 對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本和合理回報，或者雖然可基本實現(xiàn)保本微利，但前期投入較大、投資回收期較長的準經(jīng)營性項目，通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分必要補貼等措施，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，積極為投資者獲得合理回報創(chuàng)造條件。<br /> 對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經(jīng)營性項目，通過政府購買服務(wù)、配套經(jīng)營性資源、政府購買服務(wù)+配套經(jīng)營性資源等方式，科學(xué)合理保障社會投資人應(yīng)該享有的權(quán)益。<br /> 項目具體運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式主要根據(jù)收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。<br /> 對于適合PPP模式但通過市場化方式暫無法吸引社會資本合作的項目，由市政府“定向開發(fā)、政府購買”，委托或授權(quán)市級控股集團實施項目建設(shè)，并通過合理方式保障市級控股集團的項目投資及合理利潤。具體方式包括：由市政府配置相應(yīng)經(jīng)營性資源和經(jīng)營性資產(chǎn)，由市級控股集團用資源（資產(chǎn)）經(jīng)營收益用于項目平衡；市政府根據(jù)年度可用財力由財政預(yù)算安排建設(shè)資金，年度可用財力不足時由財政分年預(yù)算安排資金或采用向市級控股集團租用的方式，由市財政按照合同約定按期支付費用；賦予市級控股集團片區(qū)開發(fā)經(jīng)營權(quán)，負責(zé)片區(qū)內(nèi)土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、招商引資等項目，片區(qū)內(nèi)收益根據(jù)不同區(qū)域確定補貼或收益分成，項目籌劃和建設(shè)時序由市級控股集團自行安排、自負盈虧、自求平衡。市級控股集團承接的項目達到可吸引社會資本合作的條件時，應(yīng)適時擇機轉(zhuǎn)讓全部或部分項目權(quán)益。<br /> 四、操作流程<br /> （一）項目識別<br /> PPP項目以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起由財政部門負責(zé)向政府和社會資本合作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位征集潛在項目，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃，從新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目；社會資本發(fā)起應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在合作項目。<br /> 財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展“物有所值（ValueforMoney，VFM）”評價，進行必要性、可行性、經(jīng)濟性、合規(guī)性評估論證，對擬采用PPP模式的項目進行篩選，必要時可委托專業(yè)機構(gòu)進行項目評估論證。財政部門組織開展項目“財政承受能力”論證，原則上每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出占本級一般公共預(yù)算支出的比例最高不超過10%。從2015年起，凡新建、改建項目，經(jīng)評估論證適宜采用PPP模式的，原則上應(yīng)采用PPP模式建設(shè)；經(jīng)過評估論證無法采用PPP模式的，再行考慮通過其他渠道安排資金建設(shè)。<br /> 對通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，財政部門報請市政府審核批準后，應(yīng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將其財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，由市政府指定職能部門或事業(yè)單位（以下簡稱“項目實施機構(gòu)”）進行項目準備。<br /> ?。ǘ╉椖繙蕚?lt;br /> PPP項目實施機構(gòu)應(yīng)組織編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等事項。在方案編制階段，可借助第三方專業(yè)機構(gòu)及金融機構(gòu)力量，充分發(fā)揮其在方案設(shè)計、交易結(jié)構(gòu)等方面的專業(yè)作用。實施方案在征求財政、發(fā)改、規(guī)劃、住建、國土、環(huán)保等部門的意見后，經(jīng)市政府常務(wù)會議批準后組織實施。<br /> （三）項目采購<br /> PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞?。 項目實施機構(gòu)、采購代理機構(gòu)應(yīng)當成立評審小組，負責(zé)項目采購的資格預(yù)審和評審工作。評審結(jié)束后，項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組，負責(zé)采購結(jié)果確認前的談判和最終采購結(jié)果確認工作，并與中標、成交社會資本簽訂經(jīng)市人民政府審核同意的PPP項目合同。<br /> 項目實施機構(gòu)應(yīng)在規(guī)定的信息發(fā)布渠道公開項目采購各個環(huán)節(jié)的信息，包括資格預(yù)審、采購公告、評審結(jié)果、項目合同等信息，保證程序公開、過程透明。財政部門應(yīng)加強項目采購活動的監(jiān)督檢查，及時處理采購活動中的違規(guī)違紀行為。<br /> （四）項目執(zhí)行<br /> PPP項目實施機構(gòu)和財政部門應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司，認真履行項目的融資、建設(shè)、運營、維護和移交等合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出的績效指標，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。項目合同涉及政府支付義務(wù)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設(shè)置超額收益分享機制，當項目收益超出預(yù)期時，依據(jù)合同約定，下調(diào)公共產(chǎn)品或服務(wù)的價格或減少財政補貼、提高財政分成比例，降低社會資本的超額收益。<br /> 行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾的知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。<br /> ?。ㄎ澹╉椖恳平?lt;br /> PPP項目期滿或提前終止移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，按照項目合同中明確的移交形式、移交內(nèi)容、移交標準和補償方式與社會資本確認移交手續(xù)，組織性能測試。社會資本要把滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單完整移交給項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。性能測試結(jié)果不達標的，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)要求社會資本進行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。<br /> 五、配套政策<br /> ?。ㄒ唬┴敹愓?lt;br /> 積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式，通過投資補助、基金參股、前期費用補貼、擔保補貼、貸款貼息等方式對項目給予扶持。探索與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。落實和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。<br /> ?。ǘ┯玫卣?lt;br /> 對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。<br /> 不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理；以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當以市政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市政府批準后實施。<br /> （三）金融政策<br /> 鼓勵金融機構(gòu)按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則積極探索適合PPP項目特點的信貸產(chǎn)品和貸款模式，為符合條件的PPP項目在授信額度、質(zhì)押融資、銀團貸款、保函業(yè)務(wù)等方面提供金融服務(wù)。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。支持PPP項目公司通過境內(nèi)外上市、進入股權(quán)交易中心等方式進行股權(quán)融資。支持PPP項目公司利用國際金融組織、外國政府貸款以及全國社保基金、保險資金等資金。<br /> （四）價格政策<br /> 特許經(jīng)營者向公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的價格屬于政府定價或政府指導(dǎo)價項目的，應(yīng)執(zhí)行價格主管部門制定的價格。政府定價或政府指導(dǎo)價項目應(yīng)當設(shè)置合理的價格調(diào)整機制，在保證社會資本合理收益的同時，防止政府支出超出合理范圍及公共利益受損。非政府定價或政府指導(dǎo)價項目，由經(jīng)營者根據(jù)市場自行定價。<br /> 六、保障機制<br /> ?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo)<br /> 成立宜昌市推廣政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市教育局、市科技局、市民政局、市財政局、市國土資源局、市住建委、市環(huán)保局、市交通運輸局、市農(nóng)業(yè)局、市水利水電局、市文化局、市衛(wèi)生計生委、市審計局、市規(guī)劃局、市城管委、市林業(yè)局、市物價局、市政府研究室、市政府法制辦、市房管局、市政府金融辦、市國稅局、市地稅局、人行市中心支行、宜昌新區(qū)推進辦、宜昌高新區(qū)管委會、三峽樞紐港管委會、三峽旅游新區(qū)管委會等部門和單位為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市財政局（政府和社會資本合作（PPP）中心），負責(zé)牽頭研究完善相關(guān)政策體系，明確工作體制機制，統(tǒng)籌安排市級PPP工作總體規(guī)劃和進度，統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動各區(qū)及各部門開展PPP工作。各區(qū)要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，按照全市統(tǒng)一部署，組織開展本轄區(qū)PPP工作。<br /> ?。ǘ┟鞔_工作職責(zé)<br /> 財政部門：負責(zé)牽頭篩選本級PPP項目，制定項目年度和中期開發(fā)計劃，建立項目信息發(fā)布平臺；負責(zé)參與本級PPP項目識別、項目策劃和實施方案的評估論證；做好PPP項目財政可承受力論證，審核PPP項目投資運營的回報補償方式，落實政府購買服務(wù)機制；負責(zé)PPP項目通過政府采購的指導(dǎo)和監(jiān)管，落實本級政府負有支付責(zé)任的項目預(yù)算資金安排，建立PPP項目財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，依法嚴格控制和防范財政風(fēng)險。<br /> 發(fā)改部門：參與本級PPP項目的項目識別、整體策劃和實施方案的評估論證以及招商引資工作。<br /> 物價部門：加強價格行為監(jiān)管，逐步完善與實際成本相適應(yīng)的價格形成機制。<br /> 各行業(yè)主管部門：根據(jù)本行業(yè)特點和經(jīng)營屬性，制定和公布行業(yè)技術(shù)規(guī)范，明確準入標準、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細則，會同相關(guān)部門對潛在PPP項目開展評估論證，組織編制PPP項目實施方案，做好項目采購、執(zhí)行監(jiān)管、績效評價和項目移交等工作；根據(jù)市政府授權(quán)負責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作。<br /> 規(guī)劃、國土、環(huán)保、建設(shè)等有關(guān)行政審批部門要優(yōu)化流程，提高工作效率，做好各項審批服務(wù)工作，督促社會投資主體嚴格遵守環(huán)保、用地、節(jié)能、質(zhì)量、安全等規(guī)定，指導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營。<br /> ?。ㄈ┨嵘龑I(yè)能力<br /> 發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在PPP項目的決策論證、資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、項目融資、合同管理等方面的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率。<br /> ?。ㄋ模┘訌姳O(jiān)督管理<br /> 將市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組確定實施的PPP項目的開展情況納入項目實施機構(gòu)年度目標管理考核。各項目實施責(zé)任單位要履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，加強內(nèi)控管理，加強對社會資本的履約管理。審計部門要加強對PPP項目的審計監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督機制，防止在招商對接、建設(shè)運營過程中出現(xiàn)違規(guī)違紀的現(xiàn)象。紀檢部門加強對PPP項目實施過程的監(jiān)督管理，確保規(guī)范運作、程序合法、公開透明。健全PPP項目信息公開制度，建立公眾監(jiān)督機制。<br /> ?。ㄎ澹娀浾撔麄?lt;br /> 市級各新聞媒體要加大宣傳力度，讓社會資本充分了解PPP項目的參與方式、運作方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，提高社會資本對PPP模式的認可度，為做好PPP工作營造良好輿論氛圍。<br /><br /><br /> 宜昌市人民政府<br /> 2015年6月30日<br /><br /><br /><br /><br />
